Ungarn als Prüfstein: Wie viel Autokratie hält die EU aus?

Am 12. April hat Ungarn – einmal mehr – Geschichte gemacht. Was vor einigen Wochen, ja sogar Tagen noch fast undenkbar schien, ist nun geschehen: Die seit 12 Jahren zunehmend autokratisch regierende Fidesz Partei von Viktor Orbán musste eine verheerende Wahlniederlage hinnehmen, bereitet von einer bis vor kurzem völlig unbekannten Partei, die sich erst seit 2024 unter Péter Magyar zur zentralen Oppositionspartei entwickelt hat. Dieser Wahlausgang wird weit über Ungarn hinaus nicht als einfache Ablösung einer Regierung, sondern als Regimewechsel gefeiert. Doch wie kann es sein, dass ein mittlerweile als "Wahlautokratie" eingestuftes Land überhaupt noch Mitglied der EU ist? Warum betrifft dies auch EU-Bürger*innen außerhalb Ungarns? Wann genau hört eine Demokratie auf, eine zu sein?

Warum die EU zu lange zuschaut

Eigentlich sollte es so etwas wie ein autokratisches Mitgliedsland in der EU gar nicht geben. Die EU versteht sich als Wertegemeinschaft, in der Demokratie, Rechtstaatlichkeit und Menschenrechte auch vertraglich festgeschrieben sind. Auch hat sie Sanktionsmechanismen gegen Mitglieder, die diese Werte verletzten, entwickelt. Diese greifen jedoch nur schwer. Aber ist Ungarn überhaupt eine Autokratie? Immerhin werden in diesem Land auch unter Viktor Orbán regelmäßig Parlamentswahlen abgehalten. 

Die regierungsnahen Medien wurden am Abend der Wahl auch nicht müde zu betonen, dass die Niederlage der Fidesz Partei zeige, dass Ungarn eine funktionierende Demokratie sei. Beobachter*innen weisen allerdings darauf hin, dass die Fidesz Partei seit 2010 systematisch zentrale Institutionen der repräsentativen Demokratie umgebaut – und damit Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung und Grundrechte deutlich eingeschränkt hat. Hervorzuheben sind z.B. die neue Verfassung von 2011, die die Macht der Regierung erheblich ausweitet, mehrere Reformen des Wahlrechts zugunsten von Fidesz, die massive Einschränkung der Medienfreiheit und des öffentlichen Diskurses, die Einschränkung von zivilgesellschaftlichen Organisationen, der Angriff auf akademische Freiheit, repressive Asyl- und Migrationspolitik, oder die Einschränkung der Rechte sexueller Minderheiten.

Wann hört eine Demokratie auf, eine zu sein?

Politikwissenschafter*innen sprechen in solchen Fällen von einer "Wahlautokratie". Damit wird ein politisches Regime bezeichnet, in welchem zwar faktisch Mehrparteienwahlen stattfinden, diese jedoch aufgrund erheblicher Unregelmäßigkeiten, Einschränkungen des Parteienwettbewerbs oder anderer institutioneller Einschränkungen demokratische Standards verfehlen. Damit ist Ungarn noch keine geschlossene Autokratie – wo die Regierung entweder nicht gewählt oder es keinen Wettbewerb bei Wahlen gibt, aber es ist auch weit entfernt von dem Ideal der EU, der liberalen Demokratie.

Diese unterschiedlichen Regimetypen weisen schon darauf hin, dass es nicht ganz einfach ist zu ermitteln, wann genau eine Demokratie aufhört eine solche zu sein. Ein weiterer Grund ist, dass der Abbau von demokratischen Rechten oft – wie auch im Falle von Ungarn – ein schleichender Prozess ist. Die Literatur verwendet dafür den Begriff des "demokratischen Zurückgleitens": ein Prozess der Erosion, der schrittweise, legalistisch und institutionell verpackt ist. Andere Autor*innen sprechen auch von einem "Tod durch 1.000 Schnitte". Dies könnte einer der Gründe sein, warum die EU so lange dem Prozess der Autokratisierung in Ungarn so wenig entgegengesetzt hat. Denn es ist nicht ganz einfach zu entscheiden, welches genau jener Schnitt ist, der entscheidend für das Ende des demokratischen Regimes ist.

Zahnlose Regeln? Warum Sanktionen kaum greifen

Ein zweiter Grund ist, dass die europäischen Sanktionsmechanismen in Wirklichkeit eher zahnlos sind. Die schärfste Waffe der EU ist hier der Artikel 7 des Vertrags. Er sieht bei der Feststellung schwerwiegende und anhaltende Verstöße gegen die Werte der EU gegebenenfalls Sanktionen vor. Ein Artikel 7 Verfahren läuft bereits seit 2018 gegen Ungarn. Aber um solche Verstöße festzustellen und Sanktionen einzuleiten, braucht es die Einstimmigkeit im Europäischen Rat. Und Einstimmigkeit kommt so lange nicht zustande, solange Ungarn Verbündete hat, die dem Land den Rücken freihalten. Häufig war das Polen unter der rechtskonservativen PiS Regierung.

Allerdings ist es zu kurz gedacht, nur institutionelle Gründe zu nennen, warum Ungarn trotz klarer Verstöße gegen die Grundwerte weiter sein "Unwesen" in der EU treiben kann. Zwei weitere Gründe sind hier zentral. Zum einen geht es darum, dass die EU sich ein ganz bestimmtes Verständnis der Demokratie zu Eigen gemacht hat, nämlich das der liberalen Demokratie. Vereinfacht gesagt kann man feststellen, dass Demokratie ein umkämpfter Begriff ist.

Derzeit werden zwei unterschiedliche Dimensionen der Demokratie einander entgegengestellt: die der liberalen und die der Mehrheitsdemokratie. Während erstere auf Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit, Minderheitenschutz und individuelle Rechte besteht, betont letztere Mehrheitsentscheidungen und nationale Interessen. Die EU – und ihre Mitgliedsstaaten – haben sich dabei zumeist auf die Seite der liberalen Demokratie und ihrer Verrechtlichung der Politik geschlagen. Was dabei übersehen wird, ist dass dieses Verständnis auch seine Schattenseiten hat. Häufig entsteht der Eindruck, dass das Europarecht, das Verfassungsgericht oder andere Institutionen wie unabhängige Zentralbanken der Politik keine Beinfreiheit mehr lassen und die demokratische Selbstbestimmung ausschalten.

Was macht eine "illiberale Demokratie" so attraktiv?

Dies ist genau die Problematik, in die Orbán mit seinem Begriff der "illiberalen Demokratie" gestoßen ist. Diesen Begriff hat er 2014 in einer Rede geprägt, und er bezeichnet damit eine politische Ordnung mit Wahlen und Mehrparteienwettbewerb, in der die Regierung ihre Legitimation aus Mehrheiten und dem nationalen Interesse ableitet, und nicht aus liberal-rechtsstaatlichen Prinzipen. Wenn Orbán die liberale Demokratie kritisiert, greift er damit ein Unbehagen mit der Demokratie auf, welches weit verbreitet ist. 

Viele Menschen erleben derzeit ein politisches System, welches ihnen wenig zuhört und kaum in der Lage ist Probleme zu lösen, während sie gleichzeitig starken wirtschaftlichen und kulturellen Veränderungen ausgesetzt sind. Vor diesem Hintergrund kann eine illiberale Demokratie, die scheinbar stärker auf Mehrheitsentscheidungen, nationale Gemeinschaft und politische Handlungsfähigkeit ausgerichtet ist, attraktiv erscheinen. Einem solchen Unbehagen an der liberalen Demokratie muss politisch begegnet werden, es kann nicht alleine über Verfahren aus der Welt geschaffen werden.

Ist die EU Teil des Problems?

Zum anderen klafft auch in der EU eine starke Lücke zwischen Anspruch und Wirklichkeit. Es ist auffällig, dass die Europäische Volkspartei (EVP - die Gruppe der konservativen und christdemokratischen Parteien im Europäischen Parlament) Orbáns Fidesz jahrelang politisch geschützt hat, und schärfere Maßnahmen gegen Ungarn immer wieder blockiert und verwässert hat. Daniel Kelemen schreibt in diesem Zusammenhang von einem autoritären Gleichgewicht in der EU, wo die Strukturen eher zur Stabilisierung denn zur Eindämmung von Autokratien im Inneren beitragen. Dieses Gleichgewicht beruht unter anderem darauf, dass Fidesz der EVP Mandate und Mehrheiten im Europäischen Parlament verschafft hat, und die EVP deshalb ihre schützende Hand über diese Partei gehalten hat. 

Hinzufügen sollte man, dass auch viele "illiberale" inhaltliche Positionen des Fidesz von einigen Mitgliedern der EVP durchaus geteilt werden, man denke etwa an die menschenrechtswidrige Flüchtlingspolitik, wo Ungarn nur ein Vorreiter war, und die mittlerweile auch von der EU getragen wird. Dass die EVP nichts aus dem ungarischen Fall gelernt hat, zeigt sich zum Beispiel in der kürzlich enthüllten Zusammenarbeit der EVP mit radikal rechten Gruppierungen an einem Gesetzesvorschlag zur Verschärfung der Migrationspolitik. Die EU ist mithin nicht nur Opfer, sondern auch Teil des Problems. 

Literatur- und Videotipps zum Thema:

• Manow, Philip (2024): "Unter Beobachtung: Die Bestimmung der liberalen Demokratie und ihrer Freunde", Berlin: Suhrkamp Verlag.
• V-Dem (Varieties of Democracy) ist das an der Universität Göteborg angesiedelte, derzeit weltweit führende Projekt zur Messung der Demokratie. Es bietet eine umfangreiche Datenbank, jährliche Demokratieberichte und Forschungsberichte an.
• Wolkenstein, Fabio (2022): "Die dunkle Seite der Christdemokratie. Geschichte einer autoritären Versuchung", München: C.H. Beck Verlag.
• Videostream der Public Lecture "What is democracy and how can we measure it?" von Carolina Plescia, Institut für Staatswissenschaft